在习近平法治思想指导下推进劳动争议解决——以苏州市姑苏区为例
作者：高志俊 张晓凡 郑茹艺
内容摘要：疫情下的经济形势令人担忧，随着众多企业陷入经营困难，劳资关系也愈发紧张。就业是民生之本，如何把劳动争议化解在基层，切实保障劳动者权益再一次成为热点问题。我国“一调一裁两审”的劳动纠纷解决机制在现实中出现了强制性调解、裁诉程序衔接失灵、争议解决周期长、执行难等问题。在习近平法治思想的指引下应从思想态度、调解制度、劳动监察制度、执法力度等方面提高解决劳动纠纷的能力。
关键词：习近平法治思想 劳动争议 解决措施
一、前言
2020年年底，中央全面依法治国工作会议在北京召开，习近平法治思想在该次会议上首次提出，指导着全面依法治国工作的有序推进。习近平总书记在会议上发表了重要讲话，回答了新时代为什么要实行全面依法治国、怎样实行依法治国等一系列时代课题，并就当前和今后一个时期全面依法治国工作从十一个方面作出了战略部署。〔[1]〕2021年年初，《法治中国建设规划（2020-2025年）》印发实施，计划到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。〔[2]〕有了总的指导思想和总蓝图，法治中国建设将迈入新的发展阶段。
习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，为我国法治工作的开展指引方向，提供理论支撑。我国的《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《民诉法》等规定了劳动仲裁“一调一裁两审”与仲裁前置、一裁终局等配套争议解决途径。这套制度在理论层面既考虑到了争议解决的效率，也充分保障了劳动者的诉权，符合我国实际国情，然而在实际适用中却存在诸多与立法原意背离的情况。学深悟透习近平法治思想，对引领我国劳动争议案件的解决具有重大意义。
二、习近平法治思想对新冠疫情下劳动争议解决的基本要求
新冠疫情来势汹汹，中国在疫情防控攻坚战中取得的胜利有目共睹。全面依法治国为疫情防控提供了法治保障，使得疫情下的国计民生能够在法治轨道上稳步推进。疫情爆发后，中国的制度优势得以显现，党和国家表现出了强大的动员和协调能力，这也表明中国的法治建设经受住了突发情况的考验，具有较强的抵御风险的能力。
面对突如其来的新冠疫情，习近平总书记强调：“要从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”〔[3]〕在尊法守法方面，习近平总书记重点提出了两方面的要求：一方面加强疫情防控法治宣传，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作；另一方面强化疫情防控法律服务，加强疫情期间矛盾纠纷化解，为困难群众提供有效法律援助。〔[4]〕疫情期间，许多劳动者无法及时回到工作岗位上，部分用工单位出现了人员短缺的现象，劳动者则面临着试用期延长、追讨薪资等难题，这些都对法治工作者产生了新的挑战。
三、新冠疫情下姑苏区劳动争议的特征
理论与实践应当是相互贯通、相互融合的。学习理论知识应当带着问题意识，理论最终是要为实践服务的，必须坚持实践第一，一切从实际出发。通过查询数据和调查询问，能够对苏州市姑苏区在疫情期间的劳动争议情况有所了解，归纳出其存在的问题。
（一）第三产业劳动争议频发，拖欠薪资是主要案由
查阅中经网数据库，可以发现苏州市辖区内的企业以内资企业为主，但外资企业占比也很大（见图1）。第二产业就业人数占比49.1%、第三产业就业人数占比67.9%（见图2）。根据第四次全国经济普查的统计数据，我国第三产业法人单位从业人员占比为55%。这说明苏州的国际化程度较高，第三产业发达。
苏州的经济结构也预示着其将是新冠疫情中劳动争议频发的重灾区。由于人口流动的限制，加之疫情期间居民收入水平受到影响，旅游行业、娱乐行业、餐饮行业等第三产业在本次疫情期间受到的打击颇大。随着全球疫情的蔓延，国内外商贸往来减少，外企的经营受到威胁。
由于缺少相关的数据，只能对姑苏区仲裁委的工作人员进行口头询问，据其所言，疫情爆发之后，餐饮服务及小微型制造企业中的劳动争议最多，其中拖欠薪资是最主要案由。
图1 图2
（二）调解结案占多数，但调解质量较低
2019年，姑苏区仲裁委共受理案件约720件，其中调解结案的案件约为330件，占比46%；裁决结案的案件约为170件，占比24%（其中一裁终局60件，占裁决结案的35.3% ）；后续不服裁决起诉的约80件，占比11%；撤回申请的约140件，占比19%（见图3）。
经了解，姑苏区劳动仲裁委目前采取的方式是在正式受理仲裁请求前对案件进行分流，并提供咨询室以及相关工作人员对案件进行“预处理”，对于需要受理的案件一般会组织当事人进行调解。但是，由于争议双方在举证责任与人事关系中的地位不同，劳动者为了尽快拿到工资或尽早转出人事关系往往会作出较大的妥协，其权益在调解中难以得到充分的保障。
图3
（三）争议解决周期长，执行困难重重
我国针对劳动争议有较为严格的仲裁前置程序，劳动争议的解决需要经过劳动部门受理、调解、仲裁、一审、二审等几个阶段。如果完整地经过这些流程，诉讼周期可能延长至几年。碍于巨大的投入成本和对结果的不确定性，许多劳动者往往不能坚持到最终的裁判结果生效。
即使案件得到了公正的判决，也不一定能得到顺利的执行。2019年，姑苏区劳动仲裁委总受案金额约为1亿3千万，最后的结案金额约为7千6百万，仅占比58%（见图4）。司法实践中常有因企业破产而无法执行的案例。另外，随着社会保障体系的进一步完善（见图5），劳动者与用人单位之间的人事关系也成为争议焦点。仲裁委的工作人员举例说，曾有用人单位仲裁败诉后拒绝为劳动者办理社保转出手续长达三年之久。
图4
图5
二、劳动争议纠纷解决中存在的问题
（一）劳动争议调解制度存在的问题
1、法律规定过于粗疏
我国自古以来崇尚“以和为贵”，追求无讼，逐渐形成了耻讼、厌讼的心理。《劳动争议调节仲裁法》第三条规定：“解决劳动争议，应当根据事实，遵循合法、公正、及时、着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。”这一规定确立了调解制度在劳动争议解决中的重要地位，但法律规定过于笼统、模糊，在具体实践中存在诸多不足。
2、违背调解自愿原则，强制化调解
将矛盾化解在基层有益于社会的稳定、平安，但现实中存在着一些过激的做法，枉顾当事人的调解意愿，强行进行调解。有学者认为，不仅应当将调解作为争议诉前强制程序，还要将调解作为争议仲裁前强制程序，将调解作为裁前、诉前必经性的前置程序。〔[5]〕实践中，在正式受理劳动者的仲裁申请前，即使劳动者明确拒绝调解，大多数情况下仲裁委还是会先行组织劳动者与用人单位调解，不经调解不受理仲裁申请的情况仍然存在。虽然在此情形下劳动部门或劳动仲裁委与劳动者之间并无强烈的行政管理色彩，但是先行调解似乎已经变成了半强制性的“行政行为”，上述做法是不合理且不合法的。一方面，法律并无“调解前置”的规定，甚至还在多部法律中明文规定了“调解自愿”的原则；另一方面，把调解作为强制性的环节无疑会增加劳动者的诉累。
3、调解组织缺乏独立性，与行政主体混同
此处所称的调解组织不包括民间调解组织，仅指仲裁委在劳动争议中的调解身份。我国法律规定仲裁委是“人民政府设立，专门处理争议案件”的机构。〔[6]〕但我国的仲裁委由人力资源社会保障行政部门指导〔[7]〕，在行政隶属关系、经费来源、人员构成等方面都缺乏独立性，受制于人力资源社会保障行政部门。
因为具有着这种强烈的行政色彩，本应该是“自愿、平等”的调解变成了调解组织高高在上的“行政行为”。特别是在一些案情较为复杂、事实不清的案件中，为了避免后续程序中的调查取证困难，有的仲裁委更是对劳资双方都采取“威逼利诱”的手段，将案件隔离在诉讼乃至仲裁之前。
（二）劳动争议仲裁存在的问题
1、程序问题
第一，仲裁庭的组成缺乏独立性。虽然我国立法明确规定仲裁委独立处理案件，但实践中，仲裁委与劳动行政主管部门基本上是“一套人马，两块牌子”。企业代表、工会也缺乏深入的接触，很难在仲裁中充分沟通协商，真正的解决问题。程序正义是实体正义的保障，在现有操作下，仲裁庭很有可能变成政府的一言堂，劳资双方难以展开充分的辩论与协商，最终只从个案上解决问题而触及不到劳资矛盾的核心问题。
第二，劳动者举证困难，证明标准不确定。我国民诉法确立了“谁主张谁举证”的举证规则，同时也规定了劳动争议案件中的举证责任倒置问题。〔[8]〕这一制度考虑到劳动者在举证责任方面的不利地位，是对劳动者的倾斜性保护，值得肯定。但遗憾的是，立法并没有能够确定证明标准，实践中认定事实所需要达到何种证明标准也没有统一。例如，若用人单位提供了非劳动者本人签字的劳动合同，劳动者意图证明该劳动合同并非本人所签则需自费对该笔迹进行鉴定。各地的笔迹鉴定费用从几千元到一万元不等，对于案件裁定结果的担忧使得大部分劳动者在举证问题上就放弃了大部分权利。如此一来，在实体法层面对劳动者的倾斜保护就会因事实难以证明而变成一纸空谈。
2、实体问题
第一，纸面上的权利难以落到实处。《劳动法》的条文对劳动者的权利作出了充分的保障，但法的实然状态和应然状态存在出入。例如，我国《劳动法》规定，在用人单位存在违法情况下，劳动者可以单方通知解除劳动合同并要求经济赔偿。然而实践中因为用人单位与劳动者之间的管理性特点，用人单位会“扣押”劳动者的档案与人事关系，拒绝为其办理社保关系的转出，要求其签署“自愿离职单”等不公平的文件。“单方通知解除”名存实亡，这也进一步增加了后续维权的难度。
第二，仲裁裁决的效力有限。虽然我国规定了部分案件一裁终局制度，但是在实践中发挥的作用并不大。经过仲裁的案件往往还是要通过诉讼解决，法院判决结果与仲裁裁决可能存在差异。另外，我国多数法院对经过劳动争议仲裁裁决的案件采用全面审理原则，使得劳动争议仲裁程序分流的价值不能充分发挥，浪费有限的司法资源。〔[9]〕
四、在习近平法治思想指导下推进劳动争议解决
（一）贯彻以人民为中心的发展思想，打造服务型政府
坚持以人民为中心是中国共产党的优良传统，也是我国法治建设的价值立场。马克思、恩格斯对无视人民群众作用的英雄史观进行了批判，科学地阐释了个别杰出人物和人民群众的关系，提出了符合社会历史发展趋势的群众史观。习近平指出：“马克思主义权力观概括起来是两句话，权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”〔[10]〕中国共产党始终牢记自己的初心和使命，在时代更迭中不忘全心全意为人民服务。习近平总书记也多次指出要坚持以人民为中心，人民是法治建设的主体力量，也是法治建设的根本目的。
就业是民生之本，劳动争议案件影响着劳动报酬、劳动条件、社会保险等与人民切身利益息息相关的事情，有必要予以高度的关注。疫情期间，出门不便，劳动纠纷无法得到有效的解决。为了帮助劳动者排忧解难，有关机关推出了网络法律咨询服务、网络纠纷解决平台等服务，实现了“云办事”。政府工作方式的创新虽然会加重公务人员的工作负担，但能够向人民交出满意的答卷，将中国共产党的赤诚之心传承下去。服务型政府是惠民、利民的政府，是真正为人民谋利益、谋幸福的政府。政府在解决劳动争议的过程中要树立服务意识，将人民群众的利益放在心上、落到实处。
（二）在中国共产党的领导下密织劳动监察网络
中国共产党的领导有其理性逻辑、历史逻辑和现实逻辑。中国共产党能够在发展中不断校正自己，提高自己的领导能力和水平。苏联共产党执政经验的教训启示我们党的坚强领导是国家的“船舵”，掌稳船舵才能抵御狂风骤雨的侵袭。党的领导是推进全面依法治国的根本保证，是中国特色社会主义的法治之魂。〔[11]〕党的领导与依法治国并不是相互对立的，要切实保证党对全面依法治国工作的领导。
一方面，劳动监察机关在解决纠纷中发挥着重要的作用，要在党的领导下推动劳动监察工作的专业化、体系化。劳动监察机关在证据取得、督促用人单位纠正违法行为、及时有效保护劳动者权益方面都发挥着有利影响。
另一方面，企业工会代表和维护着企业职工的权益，也可以起到督促企业履行相关法律规定的程序。法律对企业内部管理程序的规范化提出了要求，如员工名册的建立、员工信息的及时更新、各种流程的证据保留等。完善的内部管理规范的建立，不仅能在劳动争议中作为证据出示，还能够在源头上防范企业的违法行为，使其不敢违法、不能违法。
（三）坚持好、发展好“枫桥经验”，完善调解制度
“枫桥经验”是党领导人民进行基层社会治理创新的宝贵经验，毛泽东同志曾言及要大力推广“枫桥经验”，习近平总书记在2013年也做出过重要指示：“要把‘枫桥经验’坚持好、发展好。”“枫桥经验”的 关键在于依靠群众的力量，发动群众的智慧，推动基层社会治理工作的现代化。具体来说，要重视村规民约、调解和民主协商在基层矛盾化解中的作用，将自治、法治、德治相结合，建设更加平安美丽的新社区。
调解是有效的替代性纠纷解决方式，我国运用调解的方式解决民间纠纷由来已久。就劳动争议案件而言，调解贯穿于“一调一裁两审”的全过程中，以其对话性的特点消弭矛盾，化解纠纷。通过调解结案真正能做到情理结合，当事人双方都对调解方案做出了认可。调解制度在法院案件积压，司法资源紧张的当下仍然是化解纠纷的重要途径。
首先，在实践中贯彻落实调解自愿原则。对于当事人明确拒绝调解、劳资双方关系已然破裂无可挽回或案情复杂、涉及劳动者基本权益的案件应当及时进行仲裁或者诉讼。
其次，强调调解过程和结果的合法性。调解过程中应当有平等而又相互制约的三方参与，即劳动者（工会）、用人单位与中立的调解组织。应当支持工会履行参与劳动争议协调调解职能、积极扩大律师参与，整合与优化劳动争议解决纠纷的资源〔[12]〕。此外，虽然调解中存在着妥协与让步，但不平等的调解协议显然违背了调解的初衷，相关部门应当及时审查，为有需要的劳动者提供法律援助服务。
最后，加强调解人员的专业素质培训。实践中，主持调解的人员往往是政府相关部门的工作人员，他们大部分人缺少对劳动法律制度的深入了解与熟练运用，最终导致调解变成“和稀泥”，案件不了了之。为了锻造高素质的法治工作队伍，可以对在职的工作人员定期开展劳动法培训，组织其与专业法官或律师的交流会。另外，还可以提高准入门槛，在招聘时明确对专业能力和学习能力提出要求。
（四）明确仲裁裁决效力，有法必行，执法必严
习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”仲裁作为调节与诉讼之间的争议解决手段，应当是效率与公正的平衡点，是快速解决纠纷与保障劳动者权益的折中结果。其在实践中得不到充分运用的原因在于裁决难以得到及时、充分的执行。为解决这一问题，可以从以下两个方面着手：
一方面，充分肯定仲裁裁决的效力，保障其强制执行力。加强民事诉讼法中先予执行制度在劳动纠纷中的适用。对于当事人仅就部分裁决内容提起诉讼的，应当肯定剩余内容的强制执行力。法院在审理案件时不妨把裁决中当事人未提出异议的部分视为争议中双方的自认，缩小审理范围，避免违反“不告不理”原则，作出与当事人认可部分相反的裁判。
另一方面，构建仲裁与诉讼中的证据衔接体系，对于在仲裁中已经经过双方当事人举证质证的内容，对于双方当事人没有争议或仲裁裁决已经确定的内容，法院在审理中可以不进行重复调查，除非有新证据可以推翻其证明的事实。
五、结语
“我们都期望在最高的效率下取得最公正的结果，但是效率与公正经常会处在一种复杂而深沉的张力之中。”〔[13]〕用人单位与劳动者之间的矛盾看似对立，实则是统一且不可分的，劳动者与用人单位是双向需要的关系，恰当的化解纠纷，不仅是用人单位与劳动者的双赢，更是疫情下促进社会稳定、经济复苏的保障。习近平法治思想为我国劳动争议的解决提供了思路，相信实践的发展也会进一步丰富习近平法治思想的内涵。
〔[1]〕网信黄骅：全面依法治国的战略部署：“十一个坚持”，载https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11525205，2021年3月2日。
〔[2]〕法治中国建设规划（2020-2025年），载http://politics.people.com.cn/n1/2021/0111/c1001-31995033.html，2021年1月11日。
〔[3]〕是说新语：习近平法治思想深刻回答了系列重大问题，载http://www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2021-03/07/c_1127180948.htm，2021年3月7日。
〔[4]〕《求是》期刊编辑部：在经受大考中提升应对重大突发公共卫生事件能力水平，载http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-02/29/c_1125641659.htm，2020年2月29日。
〔[5]〕问清泓：《劳动争议大调解制度与实践研究》，《中国劳动关系学院学报 》2020年第3期。
〔[6]〕2017年5月8日发布的《劳动人事争议仲裁组织规则》第二条规定：“劳动人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）由人民政府设立，专门处理争议案件。”
〔[7]〕2017年5月8日发布的《劳动人事争议仲裁组织规则》第三条规定：“人力资源社会保障行政部门负责指导本行政区域的争议调解仲裁工作，组织协调处理跨地区、有影响的重大争议，负责仲裁员的管理、培训等工作。”
〔[8]〕2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》第六条规定：“发生劳动争议，当事人对自己提出的主张有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。”
〔[9]〕赵宝华：《多元化劳动争议解决机制研究》，《前沿》2011 年 03 期。
〔[10]〕《习近平党校十九讲》，中共中央党校出版社2014版，第206页。
〔[11]〕人民日报评论员：党的领导是推进全面依法治国的根本保证——论学习贯彻习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上重要讲话，载http://www.qstheory.cn/qshyjx/2020-11/21/c_1126768912.htm，2020年11月21日。
〔[12]〕赵月婷：《完善劳动争议多元化解机制 推动社会治理能力现代化》，《工会信息》2020年第13期。
〔[13]〕张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社 1993 年版，第 253 页。